Was schützt Euro-Staaten eigentlich vor der Staatspleite?

Spätestens die von den Medien berichtete Forderung nach “Corona-Bonds” lässt wieder eine Frage in unserem Bewusstsein auftauchen: Welche Sicherungsmaßnahmen haben wir im Euro-Raum eigentlich, wenn die Wirtschaft in die Knie geht? Wenn einzelne (oder mehrere) Staaten der EU vor der Pleite stehen oder große europäische Banken kollabieren und eine neue Bankenkrise heraufbeschwören? Und reichen diese Mechanismen im Ernstfall überhaupt aus? Die Summe der gesamten möglichen Rettungsinstrumente ist ziemlich groß. Die wenigsten wissen darüber allerdings allzu umfassend Bescheid. Aus diesem Grund erklären wir in unserem Beitrag einmal die wichtigsten (finanziellen) Rettungsmittel der EU und schätzen ihre Wirksamkeit ein.

Die Forderung nach “Corona Bonds”

In der letzten Zeit wurde immer häufiger die Forderung nach sogenannten “Corona-Bonds” laut, besonders von wirtschaftlich bereits schwer angeschlagenen Staaten, denen die Corona-Krise dann noch zusätzlich massiv zusetzte, wie etwa Italien oder Spanien. Insbesondere in Deutschland nahm man diese – doch recht vehement vorgebrachte – Forderung eher irritiert wahr. Hierzulande ist man eher der Meinung, traditionelle, bereits existierende Rettungsinstrumente müssten – auch in Zukunft – auf jeden Fall ausreichen.

Um es kurz zu machen: “Corona Bonds” in der angedachten Weise wären im Grunde nichts anderes als eine Neuauflage der klassischen Eurobonds. Über die haben wir bereits in einem anderen Beitrag schon einmal berichtet, man wollte sie ja auch schon einmal quasi “durch die Hintertür” einführen. Falls Sie den Beitrag damals nicht gelesen haben, finden Sie ihn hier.

Die Argumente, die vor allem wirtschaftlich starke Staaten bereits gegen die Eurobonds ins Feld geführt hatten, bleiben natürlich weiterhin gültig. Eine Vergemeinschaftung von Schulden in ganz Europa halten auch die Niederlande, viele skandinavische Staaten und auch Österreich für genauso wenig zielführend und hoch riskant, wie Deutschland das tut. Zusätzlich steht schon in Deutschland, wie auch in einigen anderen Ländern, die nationale Verfassung einer solchen Vergemeinschaftung der Schulden und der Herausgabe einer “europäischen Staatsanleihe” entgegen. Das ist in einzelnen Staaten auch verfassungsrechtlich gar nicht so einfach zu lösen, schon gar nicht in kurzer Zeit. Eine Blanko-Haftung für andere, zum größten Teil hoch verschuldete Staaten (die sind es, die am meisten darauf drängen) einzugehen, ohne dass man irgendeine Möglichkeit hat, die Ausgabensituation, die Haushalte und den Konsolidierungswillen dieser Staaten überhaupt mit zu beeinflussen, wäre eine Narretei. Und genau aus diesem Grund legen sich dabei sowohl Regierungen als auch Verfassungen hier quer.

Die Euro-Bonds mit dem Ausbruch der Corona-Pandemie als besondere, noch nie dagewesene Krise zu bemänteln ändert nichts an dem, was Eurobonds nun mal eben sind. Egal, mit welcher Begründung sie geschaffen werden. Natürlich gibt es dabei andere Stimmen, auch in deutschen Medien, die etwa die europäische Solidarität anmahnen oder der Meinung sind, dass man überschuldete europäische Staaten, die ohnehin schon wirtschaftlich ums Überleben kämpfen, nun nicht noch zusätzlich für den Ausbruch der Corona-Pandemie bestrafen sollte, indem man ihnen dabei keine Solidarität und Hilfe anbietet.

Wir respektieren das als gültige Meinung, können aber nicht umhin, auch darauf hinzuweisen, dass wie immer im Leben jeder seines Glückes Schmied ist. Das gilt auch für Staaten, genauso wie für Bürger. Nicht das böse Schicksal ist für katastrophale Staatsfinanzen und eine hohe Überschuldungsquote verantwortlich, sondern Missmanagement, seit Jahrzehnten versäumte Aufgaben bei der Konsolidierung der Staatsfinanzen und ein allzu verantwortungsloser Umgang mit den eigenen Schulden. Es muss auch erlaubt sein, das einmal andersherum zu sehen. Wenn bei jeder, auf Missmanagement und Unlust zur Sanierung der Staatsfinanzen beruhenden Krise reiche und gut gemanagte Staaten mit ihrer hart erkämpften Bonität zur Hilfe herangaloppieren, wird sich an den Missständen vermutlich auch lange nichts ändern. Warum denn auch? Die Krise ist dann ja bewältigt, neues Geld kommt und man kann beruhigt weitermachen wie bisher. In einem soliden, gleichberechtigten und respektvollen Miteinander kann das auch keine Lösung sein.

Besonders die deutsche Regierung und Kanzlerin Merkel weisen darauf hin, dass die vorhandenen Sicherungs- und Stützungselemente für die Wirtschaft in Europa bereits ausreichend seien. Nur – welche sind das überhaupt?

Die EZB

Über die Europäische Zentralbank (EZB) – genauer gesagt das Europäische Zentralbankensystem (ESZB) , ihr Wirtschaften und ihre Aufgaben haben wir in einem anderen Beitrag bereits ausführlich geschrieben. Man kann die zahlreichen Rettungsmissionen der EZB durchaus ein wenig kritisch sehen. Tatsache ist aber: Sie finden statt.

Durch den Ankauf von Staatsanleihen wirtschaftlich schwacher oder überschuldeter Staaten nimmt die EZB bereits einen beträchtlichen Anteil des Schuldendrucks von einzelnen Ländern. Sofern Länder wie Italien dann nicht noch darauf beharren, immer weitere Schulden machen zu dürfen, weil sie das einfach wollen, wäre eigentlich schon diese Erleichterung ausreichend, um so viel Druck von den Staaten zu nehmen, dass die eigenen Banken faule Kredite und die riskanten eigenen Staatsanleihen endlich abstoßen und sich sanieren könnten. In Verbindung mit einer sinnvollen Wirtschaftspolitik, die auch tatsächlich die Wirtschaftsleistung der betreffenden Staaten nach oben bringt, sollten dann bereits einigermaßen brauchbare Voraussetzungen gegeben sein, damit man endlich eine grundlegende Sanierung der Staatsfinanzen langfristig in Angriff nehmen könnte.

Da das aber – dem offenen Anschein nach – nie gereicht hat, gibt es noch weitere Instrumente, die wirtschaftlich schwachen und/oder überschuldeten Staaten finanzielle Hilfen zur Verfügung stellen. Das geschieht insbesondere auch im Hinblick auf eine wirtschaftliche Stabilität des Euro-Raums insgesamt und auf die Erhaltung des Werts der Währung “Euro”.

Die wichtigsten Instrumente dabei bilden den Euro Rettungsschirm.

Der Euro-Rettungsschirm

Insgesamt gibt es im Euro-Rettungsschirm vier grundlegende Instrumente:

1. Die Griechenland-Hilfe
2. Den Europäischen Finanzstabilisierungsmechanismus (ESFM)
3. Die Europäische Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF)
4. Den Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM)

Die Griechenland-Hilfe ist dabei selbsterklärend. Es handelt sich um Kredite der EU-Staaten in einer Höhe von 80 Milliarden Euro an Griechenland, die dazu dienten, eine unmittelbar bevorstehende und faktisch schon eingetretene Staatspleite zu verhindern. Dazu erhielt Griechenland noch 30 Milliarden Kredit vom Internationalen Währungsfonds (IWF). Haftung für bestehende Staatsschulden Griechenlands übernahm dabei niemand – Griechenland haftet weiter in vollem Umfang selbst für seine Schulden. Man gewährte die Kredite allerdings nur unter der Auflage, dass Griechenland seine Staatsfinanzen in Ordnung bringt und wirtschaftlich und in Bezug auf seinen Haushalt deutlich bessere Voraussetzungen anstreben würde.

Beim Europäischen Finanzstabilisierungsmechanismus (ESFM) und bei der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität (ESFS) wird es bereits deutlich komplizierter: beide waren nur bis 2013 in Kraft und wurden danach vom – deutlich weiter gehenden und neu geschaffenen – Europäischen Stabilitätsmechnanismus (ESM) zu ersetzen, nachdem einige Länder, neben der Situation in Griechenland, ebenfalls in Verschuldungskrisen gerutscht waren. Man erkannte, dass es notwendig war, eine wirksamere und sorgfältiger gestaltete Hilfe zum Verhindern von Staatsbankrotten im Euro-Raum einzuführen.

Der ESFS und der ESFM sind dabei aber weiterhin aktiv, sie stellen eine in Luxemburg ansässige Aktiengesellschaft dar. Abgewickelt werden von ihnen allerdings nur mehr die weiterlaufenden Programme aus der Zeit vor dem ESM. Aktuelle Hilfen kommen nunmehr nur noch vom seit 2013 aktiven ESM. Der EFSF ist aber mit nach wie vor geltenden Garantien von den Euro-Staaten in der Höhe von 750 Mrd. Euro abgesichert und kann (konnte) rund 440 Milliarden Euro an Hilfen verleihen. Hilfen aus dem EFSF erhielten neben Griechenland auch Irland und Italien.

Aktuell müssen wir uns also nur mit dem ESM befassen, wenn es um finanzielle Sicherungssysteme in der Eurozone geht. Er ist der dauerhafte und durchgehend existierende Schutz der Europäischen Union für seine Mitgliedsstaaten.

Der ESM verfügt über ein Stammkapital von 700 Mrd. Euro. Neben dem eigentlichen Stammkapital ist der ESM mit weiteren 620 Mrd. Euro an Krediten ausgestattet. Deutschland hat sich am Stammkapital mit rund 21 Mrd. Euro und bei den Garantien mit rund 168 Mrd. Euro beteiligt. Damit hat Deutschland mit 26,96 % den höchsten Anteil am ESM, gefolgt von Frankreich mit 20,25 % und Italien mit 17,79 %. Die meisten anderen EU-Länder haben nur mit 0,07 % bis 3 % Anteil am ESM, Ausnahmen hiervon gelten nur für Spanien (11,82 %) und die Niederlande (5,68 %).

Über den ESM können in finanzielle Schwierigkeiten geratene Staaten Notkredite und Haftungsgarantien, also Bürgschaften, beanspruchen. Dem Vertragstext nach ist es dem ESM auch möglich, nicht nur Darlehen zu geben, sondern auch gleich direkt betroffene Banken zu subventionieren oder zu rekapitalisieren, ohne dabei den jeweiligen Staat mit einzuschalten.

Dafür müssen sich die betroffenen Hilfe suchenden Staaten allerdings verpflichten, ein sogenanntes “makroökonomisches Anpassungsprogramm” zu durchlaufen und eine “tiefgehende Analyse über die Nachhaltigkeit seiner Staatsschuldensituation” zu unternehmen. In etwas leichter fassbarem Deutsch bedeutet das ungefähr, dass sich der jeweilige Staat bei seiner Haushalts- und Schuldenpolitik erkennbar mehr anstrengen und Fehler darin beseitigen muss. Also quasi in Sachen Staatsfinanzen endlich seine Hausaufgaben machen und den Willen haben, die prekäre Schuldensituation mit möglichst sinnvollen Maßnahmen irgendwann beseitigen. Wiewohl auch diese generelle Auslegung noch recht dehnbar ist.

Grundsätzlich können nur Mitgliedsländer der Eurozone am ESM teilhaben. Eine Möglichkeit, dass auch andere Staaten der EU außerhalb der Eurozone teilnehmen, ist aber zumindest vorgesehen. Ein Ausstieg bereits teilnehmender Staaten ist dagegen nicht vorgesehen und wäre nur unter besonderen, außergewöhnlichen Umständen möglich. Für alle Personen, die im Rahmen des ESM tätig sind oder auch tätig waren, gilt eine strenge Schweigepflicht.

Rettungsschirm und No-Bailout-Clause

Einen kurzen Blick müssen wir dabei auch auf die No-Bailout-Clause, die Nichtbeistandsklausel, werfen. Diese Klausel im Vertrag von Maastricht, also im Grundlagen-Vertrag für die Währungsunion, sieht vor, dass kein Staat und auch nicht die Union an sich eine Haftung für die Schulden einzelner Mitgliedsstaaten übernehmen darf. Diese immer noch gültige Klausel widerspricht eigentlich ganz grundsätzlich jeglicher Art von “Rettungsschirm” innerhalb der Union. Die EU hebelte diese Klausel unter Berufung auf Artikel 122 des AEU-Vertrags (Vertrag über die Arbeitsweise der europäischen Union) aus, der finanzielle Hilfen an einzelne Mitgliedsstaaten erlaubt, wenn Naturkatastrophen oder außergewöhnliche Ereignisse, die von einem Staat nicht kontrollierbar sind, eintreten oder wenn der Staat ernsthaft von “gravierenden Schwierigkeiten” bedroht ist. Das ist natürlich dünn, denn man müsste dabei auch klar argumentieren, dass Staaten wie Italien oder Irland ihre Staatsverschuldung nicht selbst verursacht haben, sondern diese durch Ereignisse, die außerhalb der Kontrolle dieser Staaten liegen, quasi von selbst eingetreten sind. Der irische Attorney General war ebenfalls 2012 der Auffassung, dass das wohl etwas dünn wäre – in einem entsprechenden Urteil erklärte der EU-Gerichtshof allerdings die Berufung auf Art. 122 und damit den ESM für zulässig, weil daran bestimmte Auflagen zur Verbesserung der Haushaltsführung geknüpft wären und man den EU-Staaten nicht einfach grundsätzlich jede Art der finanziellen Hilfe für einen anderen Staat untersagen dürfe.

Wie gut funktioniert der ESM tatsächlich?

Sieht man sich die Ausgestaltung des ESM an, kann man davon ausgehen, dass die zur Verfügung stehenden Mittel wohl nicht ausreichen werden, wenn größere Staaten in finanzielle Schieflagen geraten. Bei einer großen Volkswirtschaft wie Italien (die drittgrößte Volkswirtschaft in der EU) kann man das beinahe direkt vermuten – ihr Kapitalbedarf wäre bei einem unmittelbar bevorstehenden Zusammenbruch einfach zu groß.

Auch sonst gibt es einiges an zum Teil sicherlich berechtigter Kritik – etwa die relativ intransparente Kreditvergabe oder die nie ganz klaren Haftungsrisiken, die am Ende tatsächlich in nahezu unbegrenzter Höhe entstehen könnten. Auch das fehlende Austrittsrecht steht öfter einmal zur Debatte, ebenso wie das mit einfacher Mehrheit im Land nachforderbare Garantienkapital – ohne dass dabei auf die aktuelle Haushaltsführung des jeweiligen Staates Rücksicht genommen würde. Würde beispielsweise das gesamte Garantienkapital von Deutschland nachgefordert, würde der deutsche Bundeshaushalt mit Forderungen von über 600 Mrd. Euro belastet, was eine überhaupt noch irgendwie sinnvolle und eigenständige Haushaltsführung praktisch unmöglich machen würde. Die geforderte Summe wäre viel zu hoch, um daneben noch einen vernünftigen Bundeshaushalt zuzulassen.

Mittel der Wahl mag der ESM im Hinblick auf diese und noch kommende Krisen möglicherweise zwar sein – ein Allheilmittel ist er aber sicherlich nicht. Was jetzt aber auch kein Grund ist, wieder über Eurobonds in welcher Form auch immer nachzudenken – die wären nämlich auch keines.